一、研究背景

2017下半年至2019年，國(guó)家出臺(tái)一系列關(guān)于PPP模式的規(guī)范文件，PPP進(jìn)入了發(fā)展的分水嶺，2022年P(guān)PP增量不足5000億元，2023年更是暫停新項(xiàng)目入庫(kù)。2023年6月26日，審計(jì)署《關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》指出：“專項(xiàng)債券管理存在一些問(wèn)題。20個(gè)地區(qū)通過(guò)虛報(bào)項(xiàng)目收入、低估成本等將項(xiàng)目包裝成收益與融資規(guī)模平衡，借此發(fā)行專項(xiàng)債券198.21億元”，釋放出專項(xiàng)債券加強(qiáng)監(jiān)管信號(hào)。

隨著PPP和專項(xiàng)債的收緊，面對(duì)地方財(cái)力與擬上馬項(xiàng)目規(guī)模嚴(yán)重不平衡的情況，越來(lái)越多地區(qū)考慮將項(xiàng)目進(jìn)行打包，采用片區(qū)開發(fā)的模式運(yùn)作。

片區(qū)開發(fā)運(yùn)作模式通過(guò)土地一級(jí)開發(fā)實(shí)現(xiàn)高收益性，避免了地方的剛性支出責(zé)任；通過(guò)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入績(jī)效考核，避免了滯后的財(cái)政支出責(zé)任，從而建立了片區(qū)開發(fā)的兩大合規(guī)性支柱，保證了片區(qū)開發(fā)的健康發(fā)展。

土地一級(jí)開發(fā)先天具有派生GDP的功能，研究土地出讓金的相關(guān)政策，對(duì)片區(qū)開發(fā)運(yùn)作模式的推進(jìn)具有重要意義。

二、土地出讓金的概念

土地出讓金作為政府性基金的重要組成部分，是指各級(jí)政府土地管理部門將土地使用權(quán)出讓給土地使用者，按規(guī)定向受讓人收取的土地出讓的全部?jī)r(jià)款（指土地出讓的交易總額），或土地使用期滿，土地使用者需要續(xù)期而向土地管理部門繳納的續(xù)期土地出讓價(jià)款，或原通過(guò)行政劃撥獲得土地使用權(quán)的土地使用者，將土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價(jià)入股和投資，按規(guī)定補(bǔ)交的土地出讓價(jià)款。

三、土地出讓金征收與使用管理的發(fā)展

1988年，《中華人民共和國(guó)土地管理法》做出修訂，明確：“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”、“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度”。自此確立了我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓制度。

土地使用權(quán)出讓金征收與使用管理經(jīng)歷了四個(gè)階段。

（一）中央與地方財(cái)政分享階段（1988-1993）

這一階段，土地出讓收支管理的基本特征是：土地出讓金收入由中央財(cái)政與地方財(cái)政分享。為鼓勵(lì)地方積極性，中央財(cái)政分享的土地出讓金比例逐步減少，從1989年5月的40%，逐步下降到1989年9月的32%，最后降低到5%。

實(shí)際執(zhí)行中，各地為了規(guī)避中央分成，紛紛采用實(shí)物地租、肢解地價(jià)等方式，中央實(shí)際難以取得分成土地收益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止1993年財(cái)稅體制改革前，中央實(shí)際收到的土地收益只占應(yīng)交部分的9%。在土地使用權(quán)出讓金的使用上，明確中央財(cái)政和地方財(cái)政分享的土地使用權(quán)出讓金，分別納入中央和地方財(cái)政預(yù)算，收入管理工作由財(cái)政部門負(fù)責(zé)，收入全部繳入國(guó)庫(kù)，分別作為中央和地方財(cái)政預(yù)算固定收入，主要用于城市土地開發(fā)建設(shè)，建立城市土地開發(fā)建設(shè)基金，專款專用。

（二）全部屬于地方財(cái)政收入階段（1994-1998年底）

1993年底，國(guó)務(wù)院決定從1994年起實(shí)行分稅制財(cái)政體制，明確國(guó)有土地有償使用收入全部列入地方固定收入。土地出讓金使用除原有的用于城市建設(shè)和土地開發(fā)外，擴(kuò)展到允許用于安置破產(chǎn)企業(yè)職工。

（三）區(qū)分新增和原有建設(shè)用地，實(shí)行不同管理階段（1999年1月至2006年）

為切實(shí)保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，鼓勵(lì)地方盤活存量建設(shè)用地，1998年頒布的新《土地管理法》規(guī)定：對(duì)于新增建設(shè)用地，市、縣政府取得的土地收益30%上繳中央，專項(xiàng)用于耕地開發(fā)，并明確從1999年1月1日起施行。

2004年國(guó)務(wù)院規(guī)定將不低于土地出讓平均純收益的15%專項(xiàng)用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)，其中可將不超過(guò)30%的資金集中到省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市使用。

（四）“收支兩條線”管理階段（2007年1月至今）

為加強(qiáng)土地調(diào)控，規(guī)范土地出讓收支管理，2006年，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2006〕31號(hào)），明確要求，國(guó)有土地使用權(quán)出讓總價(jià)款全額納入地方預(yù)算，繳入地方國(guó)庫(kù)，實(shí)行“收支兩條線”管理。為落實(shí)《通知》精神，國(guó)務(wù)院辦公廳、財(cái)政部、國(guó)土資源部就土地出讓收支管理制訂了一系列政策措施，2007年1月1日起實(shí)施。因此，自2007年1月以來(lái)，國(guó)有土地出讓收支管理進(jìn)入了新的階段－－收支兩條線管理階段。

2021年6月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問(wèn)題的通知》。根據(jù)通知，將由自然資源部門負(fù)責(zé)征收的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收,先試點(diǎn)后推開，自2021年7月1日起，開展征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)試點(diǎn)，2022年1月1日起全面實(shí)施征管劃轉(zhuǎn)工作。新規(guī)延續(xù)了中央財(cái)政集中管理思路，提高財(cái)政實(shí)力和征收管理效率，有利于推進(jìn)我國(guó)費(fèi)轉(zhuǎn)稅收的改革。

國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入仍屬于地方收入，全額納入地方政府性基金預(yù)算管理，支出仍通過(guò)地方政府性基金預(yù)算安排。征收劃轉(zhuǎn)對(duì)土地財(cái)政總體上不會(huì)帶來(lái)影響，但由于稅務(wù)部門征收規(guī)范性更強(qiáng)，可更好避免一些地方政府土地出讓金征收過(guò)程中不規(guī)范現(xiàn)象，也有利于更好落實(shí)支持鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)任務(wù)，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有力支撐。

四、土地出讓金的計(jì)提與返還

（一）土地出讓金的計(jì)提

國(guó)家層面規(guī)定的專項(xiàng)資金計(jì)提有以下6類：包括從土地出讓收益中計(jì)提農(nóng)田水利建設(shè)資金10%、教育資金10%、廉租住房保障資金10%、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金（不低于土地出讓平均純收益的15％）、國(guó)有土地收益基金和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。

除此之外，各地方也有相關(guān)計(jì)提要求，以浙江省為例。

（二）土地出讓金的返還

《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)）第七條“推動(dòng)土地收儲(chǔ)政府采購(gòu)工作。項(xiàng)目承接主體或供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行合同義務(wù)，按合同約定數(shù)額獲取報(bào)酬，不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤，也不得以項(xiàng)目所涉及的土地名義融資或者變相融資。”

《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）明確：“地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來(lái)源，不得利用政府性資源干預(yù)金融機(jī)構(gòu)正常經(jīng)營(yíng)行為。”

可以看出，土地出讓金實(shí)行“收支兩條線”管理，是不允許以任何形式減免的，也不存在返還給摘牌主體的合規(guī)渠道。而且土地出讓金的使用，應(yīng)當(dāng)列入政府性基金預(yù)算支出，而該支出是有對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的，不能超范圍支出。

摘牌主體合規(guī)獲取土地出讓后收益的方式，有以下幾種：

1、建設(shè)配套設(shè)施，取得補(bǔ)貼或政府性基金支出項(xiàng)目收入

配套設(shè)施，是指開發(fā)項(xiàng)目?jī)?nèi)的公共配套設(shè)施，包括學(xué)校、醫(yī)院、幼兒園、體育場(chǎng)等。該類設(shè)施屬于政府性基金支出范圍內(nèi)項(xiàng)目，可列入支出預(yù)算，并可簽訂加快支付節(jié)奏的協(xié)議，支持摘牌企業(yè)。

2、回購(gòu)建設(shè)項(xiàng)目

此處的建設(shè)項(xiàng)目主要包括保障性租賃住房、安置房以及商業(yè)用房等其他項(xiàng)目?jī)?nèi)非公益建設(shè)項(xiàng)目。回購(gòu)單位可以是政府、被拆遷居民、集體或其他單位。

3、獎(jiǎng)勵(lì)摘牌主體關(guān)聯(lián)企業(yè)

主要適用于商住用地和產(chǎn)業(yè)用地搭配出讓的情形，由摘牌企業(yè)的關(guān)聯(lián)企業(yè)負(fù)責(zé)按照既定產(chǎn)業(yè)方向進(jìn)行招商引資，再由政府或園區(qū)管委的被授權(quán)單位，對(duì)關(guān)聯(lián)企業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼。

該方法的優(yōu)點(diǎn)是一般摘牌企業(yè)在摘牌前已經(jīng)與產(chǎn)業(yè)企業(yè)達(dá)產(chǎn)招商意向，再加上地方政府的產(chǎn)業(yè)扶持政策，較容易實(shí)現(xiàn)既定的招商引資目標(biāo)，從而使摘牌企業(yè)及其關(guān)聯(lián)企業(yè)能較快地獲得政府資金。

4、敦促政府支付城市建設(shè)應(yīng)收賬款

城投的主要業(yè)務(wù)之一便是城市建設(shè)，屬于政府性基金支出項(xiàng)目。地方政府在獲取土地出讓金后，可加快對(duì)摘牌城投的應(yīng)收賬款付款節(jié)奏，緩解城投的現(xiàn)金流。

5、與被征地單位合作，獲取合作對(duì)價(jià)

土地出讓金的用途之一是支付征地補(bǔ)償，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地等單位用地被征遷，在摘牌企業(yè)交納土地出讓金后扣除相關(guān)稅費(fèi)后，按既定比例返還社區(qū)或其他單位，摘牌企業(yè)與被征遷集體通過(guò)合作協(xié)議進(jìn)行合作開發(fā)，摘牌企業(yè)獲得現(xiàn)金流，被征遷集體獲得開發(fā)收益。

五、結(jié)語(yǔ)

片區(qū)開發(fā)運(yùn)作模式通過(guò)土地一級(jí)開發(fā)實(shí)現(xiàn)高收益性，避免了地方的剛性支出責(zé)任。近年來(lái)，建經(jīng)深入探索并持續(xù)深化對(duì)片區(qū)開發(fā)運(yùn)作模式的鉆研與學(xué)習(xí),也長(zhǎng)期研究土地出讓的相關(guān)政策問(wèn)題。我們致力于通過(guò)提供高質(zhì)量的咨詢服務(wù)，幫助客戶適應(yīng)日益變化的市場(chǎng)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目效益最大化。如有片區(qū)開發(fā)相關(guān)業(yè)務(wù)需求，請(qǐng)聯(lián)系：閻女士15058109781