當前，我國經濟發展面臨從未有過的需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力。穩定當頭，穩中求進，穩定宏觀經濟大盤是今年中央、省、市三級經濟工作會議的總基調。實施積極的財政政策，擴大內需、促進消費、刺激需求、激發市場活力，新增專項債發行，擴大專項債投資范圍等財政政策，取得了較好的效果。
一、何為專項債
地方政府債券主要有兩種類型，即一般債和專項債。發行地方債的初衷，是為了打開地方政府的融資渠道，為地方建設提供低成本、長期限的資金來源，也是為了將地方債務的規模控制在能夠接受的范圍之內，實現財政的良性發展。專項債是一般債的補充，通過建立現金流平衡來發行更大規模、更長期限的地方債，緩解地方財政的困境。
l 地方政府一般債券為沒有收益的公益性項目發行的、約定一定期限內主要以一般公共預算收入還本付息的政府債券。
l 地方政府專項債券為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。
二、專項債券的發展及變化解析
2014年8月，《中華人民共和國預算法（2014年修正）》正式發布，賦予了地方政府依法舉債權利，中央打開了地方政府舉債的限制，并明確地方政府債券為地方政府舉債融資的唯一合法渠道。同年9月，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）將地方政府債券正式推上歷史舞臺。為了穩投資補短板，2015年中國首次推出專項債，當年發行規模近1000億元，短短幾年專項債發行規模大幅攀升，2020年首次突破3萬億元。2022年發行新增地方政府專項債券超4萬億元。專項債券作為積極財政政策發力的重要工具，成為地方政府進行公益性投資的重要抓手，為擴大有效投資促進經濟增長發揮了重要作用。
隨著專項債券穩健發揮作用，可以發現，專項債政策并非一成不變，它會隨著國內社會經濟階段性發展要求和特性做出動態調整，引導資金持續向未來一段時間內發展的著力方向和重點領域流動，切實發揮專項債券“促投資、穩經濟”的作用。
（一）投向領域不斷拓寬
回顧來看，早期專項債并無細分品種，只要求投向有收益的項目。2017年8月，《關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》印發，“中國版市政債”建設開啟。當年監管部門和地方先后推出土地儲備、收費公路、棚戶區改造、軌道交通等細分專項債品種。此后的2018年-2019年，中國專項債以土地儲備專項債、棚改專項債為主。2018年土地儲備專項債、棚改專項債發行規模分別為5227億、3145億，二者合計占當年新增專項債發行規模的62%，2019年該占比進一步上升至64%。
2019年專項債的使用范圍發生重大變化。2019年9月4日召開的國常會表示，專項債資金不得用于土地儲備和房地產相關領域、置換債務以及可完全商業化運作的產業項目。究其原因，投資主管部門發現，雖然2019年超2萬億專項債發行，但是基建投資增速一直在低位徘徊并未突破5%，主要原因在于專項債大部分用于棚改、土儲兩大領域，未形成有效投資。因此國常會表示，擴大專項債使用范圍，重點用于交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、職業教育和托幼、醫療、養老等民生服務，冷鏈物流設施，水電氣熱等市政和產業園區基礎設施。這構建了專項債投向的基礎分類框架，此后專項債投向整體在這一框架下調整，但整體保持9大投向領域。
直到2022年，隨著專項債大規模發行，諸多地方有收益的公益性項目已經明顯不足。一種改革建議是降低專項債占比提高一般債占比，但由于赤字率、債務率的約束，近年來一般債占比反而在下降、專項債占比持續上升。最終采取的措施是擴大專項債投向領域。根據《地方政府專項債投向領域（2022年修訂版）》，專項債在原有9大領域上新增新能源和新基建投向。其中，新能源投向細化為公共領域充換電基礎設施，大型風電基地等綠色低碳能源基地。新基建細化為云計算、數據中心、人工智能基礎設施，軌道交通等傳統基礎設施智能化改造，市政、公共服務等民生領域信息化項目等。
（二）增加可做資本金的范圍
“專項債用作資本金”源于2019年印發的《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》。該通知明確，允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。
對于專項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目，主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰略的地方高速公路、供電、供氣項目，在評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實際水平過度融資。同時，各省份專項債可用作資本金規模占總規模比重不得超過20%。
此后專項債作項目資本金政策在不斷調整。比如，2020年將各省份專項債可用作資本金規模占總規模比重上限調整至25%，可作資本金的領域拓寬至鐵路、收費公路、干線機場、內河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網和儲氣設施、城鄉電網、水利、城鎮污水垃圾處理、供水等10個領域。財政部數據顯示，今年上半年發行的3.41萬億元新增專項債中，各地共安排超過2400億元專項債券資金用作重大項目資本金，專項債作資本金的比例僅為7%。此前2020年、2021年，該比例在8%左右。換言之，當前專項債作資本金比例遠低于上限，由此導致專項債的撬動作用下降。
其中，投向領域限制被認為是一個原因。江浙地區某地市債務辦人士表示“專項債作資本金的項目要求比較高，因此符合條件的項目比較少。這類項目主要是鐵路、軌交等大型基礎設施項目。”
因此，根據《地方政府專項債投向領域（2022年修訂版）》，可用作項目資本金的領域在原有10個領域的基礎上增加新能源項目、煤炭儲備設施、國家級產業園區基礎設施3項，專項債可作資本金領域由此擴大至13項。
（二）專項債禁止投向領域調整
2023年3月20日，財政部發布了《2022年中國財政政策執行情況報告》，其中明確指出：“加強專項債券投向領域負面清單管理，嚴禁將專項債券用于各類樓堂館所、形象工程和政績工程以及各類非公益性資本支出項目”。2023年新增新型基礎設施禁止投向領域。
（四）專項債申報流程及原則調整
專項債申報流程作出調整，此前申報只需入財政“新增政府債券綜合平臺”，2023年需要同步入發改“國家重大建設項目庫”。
一、專項債發行情況及趨勢預測
在目前專項債投向的“9+2”領域形成后，專項債的發行情況及投向領域結構較往年發生了一些變化。
（一）專項債發行金額
現狀分析：
今年3月全國兩會確定2023年度新增專項債額度38000億元。從發行節奏看，1-3月專項債發行節奏較快，進入4月份后有所放緩，2023年上半年專項債券增發擴張力度弱于去年同期。2023年1-6月份累計全國發行專項債券28368.0億元，較去年同期減少10816.5億元，顯著低于去年同期水平。
預測：
7月24日，中共中央政治局召開會議，會議就下半年經濟工作部署指出“要繼續試試積極的財政政策”，重點談到，“要更好發揮政府投資帶動作用，加快地方政府專項債券發行和使用”。這一部署也對下半年專項債券的發行提出了明確的要求。
自8月份以來，全國新增專項債發行46只、發行額達1995.67億元；而7月份整月新增專項債發行114只、發行額為1962.90億元。從發行規模來看，8月份還未過，但新增專項債發行規模已超上月，提速較為明顯。截至8月20日，已有27個地區披露三季度發行計劃，計劃發行新增專項債券12411.89億元，其中浙江省計劃發行1808億元。預計專項債券三季度發行將集中在8、9月份。
（二）資金投向領域
現狀分析：
2022年全年專項債券規模40314.14億元，其中交通、市政和產業園區基礎設施建設領域資金占比最高，達到50.9%，其次為保障性安居工程和社會事業領域，分別占比17.74%和16.54%。
2023年上半年新增專項債券中近49.29%投向交通、市政和產業園區等基礎設施領域，但是較上年有所下降。相比2022年，今年無棚改專項債券發行，但在支持中小銀行發展、新型基礎設施建設方面有所傾斜，新型基礎設施領域占比較上年增加1個百分點。
預測：
市政和產業園區基礎設施領域項目多、金額大，是目前專項債券投向領域的重點方向，也體現出了我國現階段產業轉型升級的需要。而在社會事業領域則展現出小而多的特點，項目大多直接關系到民生問題，是地方政府長期關注和提升民眾幸福感的重要領域。此外，在新型基礎設施建設和新能源等新增領域，目前在項目數量和資金占比方面均較少，但5G和新能源的發展浪潮已然襲來，未來的專項債券投向領域當中，新型基礎設施建設和新能源領域仍然具有較大潛力。
（三）未來趨勢預測
城市發展方面，我國城市化率目前已經達到60%以上，城市建設逐漸告別“攤大餅”模式，由增量發展轉向存量發展，未來以城市更新、存量資產盤活等為主的存量發展模式將引領我國城市發展的新潮流，專項債券在這樣的背景之下，也必定順應發展趨勢，在相關領域加大支持力度。
綠色發展方面，在十四五規劃“推動發展方式綠色轉型”的要求下，專項債券將持續在綠色低碳和新能源領域探索新品類，推動環境保護從末端治理向布局和結構優化延伸。
專項債券作為政府重要金融工具，其投向領域預計將在未來持續擴大，而此舉將可以通過政府投資和政策激勵在更多建設領域有效帶動全社會投資，進一步增強投資對優化供給結構的關鍵作用。
一、存在問題分析
隨著新增專項債券發行規模逐年擴大，龐大的專項債發行管理，自然會存在一些問題。最近國務院及部分省份審計部門公開了2022年度預算執行和其他財政收支的審計報告，在肯定專項債支持重大項目建設穩經濟同時，對專項債管理存在的問題進行了披露。
綜合來看，專項債管理存在問題分為四個方面：
一、專項債推進建議
l 優化專項債項目儲備。準確把握與應用投資政策，調動各個方面謀劃項目的積極性，提前做好項目謀劃、包裝和儲備工作，建立動態的項目儲備庫。重點研究項目是否符合發債要求和預期收入是否可以滿足還本付息，把政府想干且必須干的項目優先謀劃，做到謀劃一批，儲備一批；成熟一批，入庫一批；發行一批，實施一批。加快債券項目立項論證等前期準備工作，做實項目融資平衡方案，為債券項目平穩實施奠定基礎充分發揮項目謀劃專業機構、會計師事務所或律師事務所等第三方機構的作用，充分發揮專家咨詢作用，努力提高謀劃項目的質量。
l 優選投向領域結構。重點將專項債投向公共性較強或新基建、新能源領域。加大對新基建的支持力度，將專項債投向新基建領域，將有利于通過投資結構的調整進一步優化我國經濟結構，實現高質量發展。
l 規范專項債券績效管理。對專項債券資金實行全生命周期管理，立健全債券績效評價機制，立足專項債券項目特點，在項目建設期、運營期分別圍繞債券項目投入與產出、融資與項目收益平衡、項目收益等重點，定期開展重點項目績效評價和項目自評工作，強化評價結果應用方式，提高財政資源配置效率。
地方政府專項債作為具有金融產品屬性的手段，應考慮其金融產品屬性及財政調控工具職能，加強監管，逐步規范，使專項債在穩經濟、調結構方面發揮更積極的作用。
我們深知專項債在促進經濟發展和改善人民生活方面的重要作用，在專項債謀劃、申報工作中積累多年經驗，致力于為客戶提供高質量的咨詢和解決方案。如有專項債相關業務需求，請聯系：閻女士15058109781。
