片區開發指在符合國家及地方規劃的前提下、對具有一定規模、相對成片的區域進行系統性改造、投資、建設、運營和維護。關鍵內容通常包括戰略定位、規劃設計、土地一級開發、基建公服建設、產業和內容導入、運營管理等。與PPP及專項債等傳統運作模式相比，片區開發具有適用領域廣、限制少等優勢，越來越多地方選擇以片區開發模式推進項目，片區開發策劃咨詢需求廣泛。

片區開發策劃咨詢，需采用系統性思維，將投融資、法律、規劃等不同領域的知識進行整合，充分考慮項目全生命周期的可行性與各個環節的相互作用和影響，提出綜合性解決方案的策劃咨詢。本文與大家簡單分享下建經投融資&戰略研究部在片區開發策劃實操案例中的重難點。

一、實施主體的確定

出于企業投資立項等方面的考慮，片區開發中大量采用了“政府-實施主體-社會資本”的二層架構設計。

其中，關于實施主體的確定，可參照《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（2015年第25號令），采用特許經營以競爭的方式確定。

特許經營適用于基礎設施和公用事業建設運營。但在片區開發項目實踐中，有專家理解特許經營適用于市政公用設施，具有一定局限性。片區開發項目包含經營性與非經營性項目，有可能會超越專家理解的特許管理辦法適用范圍。

在此情況下，考慮片區開發項目包含土地一級開發和產業導入的，在要求產業導入和招商引資的同時，往往還包含了一定的付費封頂和利潤上繳要求，很難被非下屬企業、不深入了解本地和項目情況的社會投資人接受，符合“有特殊要求或者受自然環境限制，只有少量潛在投標人可供選擇”的情況，因此能夠適用相對簡易的采購程序——邀請招標。

總的來說，從合規性角度，實施主體不建議以直接授權委托的方式確定，可通過特許經營管理辦法，以競爭方式確定。不適用特許經營管理辦法的，可考慮采用邀請招標。

二、籌融資方面

1、規避隱債

片區開發“政府-實施主體-社會資本”的二層架構設計，貫穿始終的重點是規避隱債。

隱債，指的是地方政府違規舉債形成的隱形債務。形成隱債的要素包括：

1.固化或相對固化的；

2.滯后的延期的支出責任；

3.地方政府財政終將承擔的支出責任。

2、籌融資合規性

規避隱債，需重視籌融資合規性，可從政企分開、注入資產、融資擔保、以地融資四個方面展開。

1）政企分開

①不得以任何形式要求平臺公司為政府舉債或承擔政府融資功能；

②政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還；

③不得要求融資平臺為無收益的公益性項目融資；

④不得違規干預平臺公司日常運營和市場化融資；

⑤不得為平臺公司進行與政府信用掛鉤的誤導性宣傳；

2）注入資產

①不得將學校、醫院、城市公園、市政道路等公益性資產注入平臺公司；

②不得將儲備土地注入平臺公司；

③不得將尚未啟動或完成拆遷的生地，采用定向掛牌方式違規出讓給平臺公司；

3）融資擔保

①不得用公益性資產為平臺公司抵押融資；

②不得以任何直接、間接形式為融資行為提供擔保、承諾、兜底；

③不得以任何方式虛構或超越權限簽訂應付(收)賬款合同幫助企業融資；

4）以地融資

①土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構承擔，各類城投公司等其他機構一律不得再從事新增土地儲備工作。

②不得授權平臺公司承擔土地儲備職能和進行土地儲備融資。

③不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為平臺公司償債資金來源。

④土地儲備機構新增土地儲備項目所需資金，應當嚴格按照規定納入政府性基金預算，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統籌安排，不足部分在國家核定的債務限額內通過省級政府代發地方政府債券籌集資金解決。自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款。

⑤項目承接主體或供應商應當嚴格履行合同義務，按合同約定數額獲取報酬，不得與土地使用權出讓收入掛鉤，也不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資。

3、銀行融資

片區開發項目多采用項目融資方式。相對于基金融資等其他方式，銀行融資具備資金成本低的顯著優點，是項目融資的第一選擇。

基于放貸安全性的考慮，銀行具備項目資金平衡、公益性與非公益性投資比限制、大股東財務并表等一系列的融資要求，滿足銀行訴求是解決項目融資問題的重點。

※為提升項目融資創新性，還可以考慮綠色金融可行性。

三、土地出讓金

市場化項目利潤率低，片區開發項目投資巨大，除了土地收入，沒有其他收入來源能夠覆蓋片區開發項目投資。目前片區開發還是對土地出讓金的“過度依賴”，底層邏輯關系和實施的前提是土地的順利出讓，并形成新增財政收入（土地出讓金），支付給實施主體后實現整個項目的“滾動開發”。

片區開發項目，需測算自身能產生的土地出讓收入，甚至要對此收入設置專項資金管理制度，在確保收入規模上，地方財政有能力支付項目款項，且不會挪作其他安排。

專項資金管理制度即針對某一區域新增收入，在收入達到預定額度的情況下，用其中部分比例/額度向平臺公司注資。

四、績效獎補機制設置

片區開發項目通過產業導入績效考核，利用真實的招商引資等考核結果付費，避免了滯后的財政支出責任，是最合理也是最安全的路徑。

績效考核指標體系的設計，需要從可達性、可測性、有效性三個方向出發。挑選能夠導入產業的基礎設施建設，挑選可度量和落實的相關產業指標。在設計過程中，可尋求統計等主管部門在運行指標方面的技術支持，選擇適宜的統計方法。

績效獎補指標體系設計可從可用性和運營維護、地方增收、新增投資、產業和社會發展、增長能力等角度展開，具體如下：

五、結語

近年來，建經深入探索并持續深化對片區開發策劃咨詢的鉆研與學習，發揮設計咨詢、招標代理、成本管理優勢，植入綠色、低碳等概念，致力于通過提供高質量的片區開發策劃咨詢服務，幫助客戶適應日益變化的市場環境，實現項目效益最大化。如有片區開發相關業務需求，請聯系：閻女士15058109781。