2017下半年至2019年，國家出臺一系列關(guān)于PPP模式的規(guī)范文件，中國的PPP進(jìn)入了發(fā)展的分水嶺，尤其是《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）的出臺，更是對PPP產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響。財金〔2019〕10號文要求強化財政支出責(zé)任監(jiān)管。確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預(yù)算列支的財政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出的10%。新簽約項目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項目運營補貼支出。建立PPP項目支出責(zé)任預(yù)警機制，對財政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險提示，對超過10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項目入庫。較多地區(qū)財政承受能力已逼近警戒線，PPP模式所能承載的項目有限，面對地方財力與擬上馬項目規(guī)模嚴(yán)重不平衡的情況，越來越多地區(qū)進(jìn)行項目打包，采用片區(qū)開發(fā)的運作模式。片區(qū)開發(fā)指在符合國家及地方規(guī)劃的前提下、對具有一定規(guī)模、相對成片的區(qū)域進(jìn)行系統(tǒng)性改造、投資、建設(shè)、運營和維護(hù)。關(guān)鍵內(nèi)容通常包括戰(zhàn)略定位、規(guī)劃設(shè)計、土地一級開發(fā)、基建公服建設(shè)、產(chǎn)業(yè)和內(nèi)容導(dǎo)入、運營管理等。采用片區(qū)開發(fā)運作模式的核心是通過整體打包經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目，使項目具有自平衡功能，并同時實現(xiàn)營商硬環(huán)境和軟環(huán)境的提升。
二、相關(guān)政策依據(jù)
有關(guān)片區(qū)開發(fā)政策重點內(nèi)容解讀
片區(qū)開發(fā)的實施過程中，依法依規(guī)選擇好項目的運作模式是至關(guān)重要的，目前運作模式主要包括以下幾種方式：（1）政府授權(quán)的ABO：在當(dāng)?shù)卣氖跈?quán)下，由開發(fā)建設(shè)主管部門將區(qū)域土地整理、基礎(chǔ)建設(shè)、投資促進(jìn)和經(jīng)濟發(fā)展等社會公共服務(wù)職能，授權(quán)和委托至成功轉(zhuǎn)型的平臺公司或社會資本方企業(yè)，并以特許經(jīng)營形式加以實施，政府履行規(guī)則制定、績效考核等職責(zé)。（2）投資人（合作開發(fā)）+EPC模式：政府通過直接授權(quán)或以競爭性方式確定平臺公司，發(fā)起片區(qū)開發(fā)項目，平臺公司依法依規(guī)公開選擇投資人成立合資項目公司，進(jìn)行片區(qū)開發(fā)的投資建設(shè)和運營。通過片區(qū)開發(fā)運作的模式，讓片區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施更加完善，從而使得該片區(qū)土地增值，通過土地出讓，財政的總收入增加。以財政增收為上限，后期給予相應(yīng)的績效獎補。
四、項目策劃要點
2018年《財政部關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》明確，金融機構(gòu)對于該類項目資本金的來源、融資主體本身的還款能力、項目合法合規(guī)性的審查較為嚴(yán)苛，若投融資結(jié)構(gòu)設(shè)計有瑕疵，則導(dǎo)致融資無法落地，進(jìn)而帶來整個項目的失敗。通過片區(qū)綜合開發(fā)，政府授權(quán)地方國企作為政府方代表，進(jìn)行立項、招選社會投資人，由中標(biāo)社會投資人承擔(dān)項目前期全部資金籌措，并以項目后期收益來平衡前期投資。其中，項目資金籌措由社會資本通過自身企業(yè)實力及資信水平籌集資金，降低了地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險。在現(xiàn)行法律法規(guī)框架下，片區(qū)開發(fā)滿足合規(guī)性的要求，通過規(guī)范的運作方式，社會資本也能獲得合理投資回報，社會資本投資可預(yù)期、有回報、能持續(xù)，促進(jìn)社會資本有序參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中來。2018年以來中央頒布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》、《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)<地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法>的通知》等相關(guān)管理辦法，嚴(yán)控地方隱形債務(wù)風(fēng)險。在傳統(tǒng)的投融資模式下，政府通過平臺公司融資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，容易出現(xiàn)隱形債務(wù)風(fēng)險。采用片區(qū)開發(fā)模式，由項目公司負(fù)責(zé)融資，無需平臺公司承擔(dān)政府融資職能，不新增債務(wù)。考慮平臺公司對所在片區(qū)承擔(dān)的開發(fā)責(zé)任，待開發(fā)的項目數(shù)量多、投資規(guī)模大，平臺公司的資金壓力普遍較大。通過整合資源，采用片區(qū)開發(fā)運作模式，相關(guān)工作流程如下：1）將項目范圍內(nèi)的建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行組合，由地方政府直接授權(quán)或通過競爭性方式確定平臺公司進(jìn)行合作范圍內(nèi)的綜合開發(fā)；2）由平臺公司通過公開招標(biāo)的方式招選社會資本；3）平臺公司與社會資本共同出資組建項目公司（SPV）；4）由項目公司對項目進(jìn)行投資、建設(shè)和運營；6）政府根據(jù)績效考核結(jié)果向平臺公司支付績效獎補；7）合作期結(jié)束后，社會資本完成財務(wù)清算后無償退出；若社會資本要求提前終止，則平臺公司按照資產(chǎn)評估結(jié)果進(jìn)行股權(quán)回購。該模式下，片區(qū)得到整體性開發(fā)，項目資源得到整合，通過引入社會資本，既完成了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升了片區(qū)地塊價值；同時對經(jīng)營性項目進(jìn)行投資，一方面可以產(chǎn)生經(jīng)濟效益，有助于項目自身的資金平衡；另一方面，通過行業(yè)發(fā)展帶動當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)的繁榮。
項目策劃應(yīng)該從整體角度出發(fā)，統(tǒng)籌安排。采用片區(qū)開發(fā)“投資人+EPC”模式，通過引入社會資本，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)；將地方政府擁有的資源、要素合法合規(guī)的策劃利用到項目中，滿足城建建設(shè)需求，實現(xiàn)項目自平衡，規(guī)避隱債風(fēng)險。
