在項(xiàng)目管理層面，財(cái)政部將績效評價(jià)機(jī)制作為項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之一。財(cái)政部通過激勵(lì)和約束機(jī)制將績效評價(jià)作為PPP項(xiàng)目庫管理的重要抓手：一方面在示范項(xiàng)目申報(bào)時(shí)明確將“是否建立績效評價(jià)機(jī)制”作為示范項(xiàng)目評選的必備條件之一；另一方面在《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）文件中明確“建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任”的項(xiàng)目才屬于規(guī)范的PPP項(xiàng)目。實(shí)施績效評價(jià)已成為PPP項(xiàng)目合規(guī)性審查的重要環(huán)節(jié)。
一、績效評價(jià)實(shí)施依據(jù)政策演變
績效評價(jià)實(shí)施依據(jù)經(jīng)歷了從簡單考核標(biāo)準(zhǔn)到完備操作指引體系的發(fā)展，可操作性大大提升。特別是近年，財(cái)政部制定了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）以及《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引》（財(cái)金〔2020〕13號(hào)）兩份文件，對PPP項(xiàng)目的績效評價(jià)提出了詳細(xì)指標(biāo)設(shè)置指引，明確了PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)編制、績效目標(biāo)與指標(biāo)體系各階段管理、績效監(jiān)控以及績效評價(jià)應(yīng)符合的各項(xiàng)要求，提出PPP項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果是按效付費(fèi)、落實(shí)整改、監(jiān)督問責(zé)的重要依據(jù)這一重要結(jié)論，將PPP項(xiàng)目產(chǎn)出說明與績效要求相關(guān)聯(lián)，全面構(gòu)建PPP項(xiàng)目的績效評價(jià)體系和操作辦法。
二、績效評價(jià)實(shí)施依據(jù)政策梳理
績效評價(jià)實(shí)施的主要政策依據(jù)梳理如下：
關(guān)于績效評價(jià)實(shí)施的相關(guān)政策文件
發(fā)布時(shí)間 | 發(fā)布機(jī)構(gòu) | 文件名稱 | 具體內(nèi)容（部分） |
2014年11月 | 財(cái)政部 | 《關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）> 的通知》 （財(cái)金〔2014〕113號(hào)） | 政府有支付義務(wù)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定的產(chǎn)出說明，按照實(shí)際績效直接或通知財(cái)政部門向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司及時(shí)足額支付。政府相關(guān)職能部門應(yīng)根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)對項(xiàng)目履行行政監(jiān)管職責(zé)，重點(diǎn)關(guān)注公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格和收費(fèi)機(jī)制、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)和勞動(dòng)者權(quán)益等 |
2014年12月 | 國家發(fā)展 改革委 | 《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》 （發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)） | 鼓勵(lì)推進(jìn)第三方評價(jià)，對公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進(jìn)行綜合評價(jià)，評價(jià)結(jié)果向社會(huì)公示，作為價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政補(bǔ)貼以及合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)。附件-項(xiàng)目合同應(yīng)從維護(hù)公共利益、提高運(yùn)營效率、節(jié)約運(yùn)營成本等角度，約定項(xiàng)目運(yùn)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn) |
2014年12月 | 財(cái)政部 | 《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》 （財(cái)金〔2014〕156號(hào)） | 附件-績效監(jiān)控方案通常會(huì)明確約定項(xiàng)目公司的監(jiān)控義務(wù)，包括：(1)運(yùn)營情況監(jiān)測；(2)信息發(fā)布；(3)定期報(bào)告；(4)保證相關(guān)信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性；等等。除此之外，績效監(jiān)控方案還會(huì)列明各項(xiàng)設(shè)施和服務(wù)的具體績效標(biāo)準(zhǔn)。通常PPP項(xiàng)目合同中還會(huì)規(guī)定政府方的一些監(jiān)控措施，例如：(1)使用者滿意度調(diào)查；(2)獨(dú)立審計(jì)；(3)定期或不定期檢査；(4)使用者反饋；等等 |
2015年5月 | 國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、 人民銀行 | 《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式 指導(dǎo)意見的通知》 （國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)） | 行業(yè)主管部門應(yīng)制定不同領(lǐng)域的行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、公共產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規(guī)范，加強(qiáng)對公共服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格的監(jiān)管。建立政府、公眾共同參與的綜合性評價(jià)體系，建立事前設(shè)定績效目標(biāo)、事中進(jìn)行績效跟蹤、事后進(jìn)行績效評價(jià)的全生命周期績效管理機(jī)制 |
2016年9月 | 財(cái)政部 | 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》 （財(cái)金〔2016〕92號(hào)） | 各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同行業(yè)主管部門在PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，按照事先約定的績效目標(biāo)，對項(xiàng)目產(chǎn)出、實(shí)際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面進(jìn)行績效評價(jià)，也可委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)提出評價(jià)意見。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)依據(jù)績效評價(jià)結(jié)果合理安排財(cái)政預(yù)算資金 |
2019年3月 | 財(cái)政部 | 《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》 （財(cái)金〔2019〕10號(hào)） | 規(guī)范運(yùn)行，健全制度體系，明確“正負(fù)面”清單，落實(shí)項(xiàng)目績效激勵(lì)考核；嚴(yán)格監(jiān)管，健全財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)測和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%地區(qū)不新上政府付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目使用者付費(fèi)比例低于10%的不予入庫，每年財(cái)政支出責(zé)任不超過當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%；公開透明，利用全國PPP綜合信息平臺(tái)充分披露項(xiàng)目全周期信息 |
2020年3月 | 財(cái)政部 | 關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引》的通知 （財(cái)金〔2020〕13號(hào)） | PPP項(xiàng)目績效管理是指在PPP項(xiàng)目全生命周期開展的績效目標(biāo)和指標(biāo)管理、績效監(jiān)控、績效評價(jià)及結(jié)果應(yīng)用等項(xiàng)目管理活動(dòng)。PPP項(xiàng)目績效評價(jià)通常包含以下程序：下達(dá)通知、制定工作方案、組織績效評價(jià)、編制績效評價(jià)報(bào)告、資料歸檔、評價(jià)結(jié)果反饋 |
三、總結(jié)
綜合各部委發(fā)布的相關(guān)政策文件，結(jié)合財(cái)金〔2020〕13號(hào)相關(guān)規(guī)定，關(guān)于績效評價(jià)的實(shí)施要求可總結(jié)為以下幾點(diǎn)：
(1)評價(jià)主體：項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在項(xiàng)目所屬行業(yè)主管部門的指導(dǎo)下開展PPP項(xiàng)目績效管理工作，必要時(shí)可委托第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助。
(2)評價(jià)對象：PPP項(xiàng)目。
(3)評價(jià)目標(biāo)：包括總體績效目標(biāo)和年度績效目標(biāo)，績效目標(biāo)具體應(yīng)包括預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果及項(xiàng)目管理。
(4)績效目標(biāo)、績效指標(biāo)要求：績效目標(biāo)應(yīng)指向明確、細(xì)化量化、合理可行、物有所值；績效指標(biāo)應(yīng)按照系統(tǒng)性、重要性、相關(guān)性、可比性和經(jīng)濟(jì)性的原則，結(jié)合預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果和項(xiàng)目管理等績效目標(biāo)細(xì)化量化后合理設(shè)定。
(5)評價(jià)方式及頻率：建設(shè)期應(yīng)結(jié)合竣工驗(yàn)收開展一次績效評價(jià)，運(yùn)營期每年度應(yīng)至少開展一次績效評價(jià)。
(6)實(shí)施程序：下達(dá)績效評價(jià)通知、制定績效評價(jià)工作方案、組織實(shí)施績效評價(jià)、編制績效評價(jià)報(bào)告、資料歸檔、評價(jià)結(jié)果反饋。
(7)結(jié)果應(yīng)用：績效評價(jià)結(jié)果是按效付費(fèi)、落實(shí)整改、監(jiān)督問責(zé)的重要依據(jù)，與政府付費(fèi)掛鉤。首先，政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，政府承擔(dān)的年度運(yùn)營補(bǔ)貼支出應(yīng)與當(dāng)年項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）績效評價(jià)結(jié)果完全掛鉤；使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）獲得的項(xiàng)目收益應(yīng)與當(dāng)年項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）績效評價(jià)結(jié)果掛鉤。其次，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)績效評價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)的問題統(tǒng)籌開展整改工作，并將整改結(jié)果報(bào)送相關(guān)主管部門和財(cái)政部門。最后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)公開績效評價(jià)結(jié)果并接受社會(huì)監(jiān)督；項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)納入其工作考核范疇。
換言之，績效評價(jià)辦法和實(shí)施細(xì)則應(yīng)能滿足以上七點(diǎn)。
